La posibilidad de una firma de un acuerdo para la finalización del conflicto armado con las FARC, ha despertado gran interés en la comunidad internacional. Pero, ¿cuál puede ser su rol en la etapa del posconflicto? En este artículo la autora se concentra en la cooperación que podría ofrecer la comunidad internacional para la implementación del esperado acuerdo, más allá de los recursos económicos.
En Colombia, a finales de los años noventa, en medio de los diálogos fallidos del presidente Andrés Pastrana, el gobierno inició la Diplomacia por la Paz para conseguir el apoyo de la comunidad internacional. Fruto de esta, y luego de realizar tres mesas de donantes entre el 2000 y 2001 en Madrid, Bogotá y Bruselas, el país logró incrementar los recursos de cooperación de 100 millones de dólares anuales a 500 millones en promedio hasta la fecha, a través de la figura de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). A pesar de la ruptura de los diálogos en febrero del 2002, los principales donantes continuaron destinando recursos a Colombia, convirtiéndose en estos últimos años en el principal receptor de recursos de cooperación internacional en la región.
Durante este tiempo, los principales donantes asignaron recursos al país a través de programas que en la mayoría de los casos se concentraban en contribuir a eliminar las causas –la propiedad de la tierra, la participación política, el narcotráfico entro otros– y a asumir las consecuencias del conflicto colombiano, en áreas como la atención a las víctimas o la reintegración. Estados Unidos a través del Plan Colombia, y la Unión Europea a través de los Laboratorios de Paz, con recursos propios y sumando a los demás países europeos, se convirtieron en los principales donantes. Si bien se incrementaron los recursos de los cooperantes, tanto el Plan Colombia como los Laboratorios de Paz, evidenciaban una visión y posición distinta frente a la solución del conflicto. Esto marcó la forma cómo fueron elaborados y ejecutados los programas entre los principales cooperantes, diferenciándose en su forma de actuar.
Adicionalmente la situación de la cooperación internacional de hace catorce años era también caracterizada por el compromiso de la mayoría de los países donantes de incrementar su AOD con el fin de aproximarse al cumplimiento del 0,7% del PIB. Para ello desarrollaron nuevas estrategias, buscando focalizar su actuación en menos países y lograr una mejor eficacia de la ayuda. La mayoría de los donantes también mantuvieron e incrementaron los recursos en Colombia por el conflicto.
La situación actual, por el contrario, es distinta para las partes: Colombia con un crecimiento sostenido, entre los más altos de la región, entró en el 2010 a ser parte de los CIVETS, uno de los acrónimos de los nuevos países emergentes. Durante los últimos diez años, los niveles de exportación y de inversión extranjera crecieron año tras año y el país, desde el 2010, hace gestiones para ingresar a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)-, popularmente considerado el club de los países ricos. Al mismo tiempo, mientras el panorama para los países emergentes y para los países latinoamericanos ha sido positivo, los países tradicionalmente donantes se han visto afectados por la crisis financiera del 2008 y por duras políticas de austeridad, llevándoles a reducir considerablemente los recursos de ayuda externa y concentrándose en los países más necesitados y con desempeños económicos más modestos que el colombiano.
La cooperación puede tener un rol particular en la implementación de los acuerdos a nivel local, mitigando las debilidades institucionales en las zonas del conflicto con procesos de fortalecimiento institucional local.
Enmarcados en esta situación, se puede afirmar que la posible firma de un acuerdo para poner fin al conflicto armado, sí genera un interés suficiente para que los principales cooperantes aporten recursos, pero probablemente serán limitados, puntuales, algunos canalizados a través de programas ya en curso y otros solo para la etapa inicial de implementación del acuerdo en negociación. Pero más allá de los montos, la cooperación internacional puede tener un papel crucial en la etapa posconflicto. Es decir, en el contexto actual de disminución de los recursos de cooperación internacional en un país de renta media alta, el valor de esa cooperación no se expresa tanto en términos económicos sino más bien en términos de calidad, gracias a aspectos como la celeridad, la agilidad y la flexibilidad en la movilización de los recursos, la transparencia en la asignación, su presencia en territorios de difícil acceso, las lecciones aprendidas de otros procesos de posconflicto, el reconocimiento como un actor de paz o un actor neutro y la legitimización del proceso de paz.
Es en ese sentido que la cooperación internacional puede tener un valor específico en varios componentes del posconflicto. Los donantes generalmente distinguen entre necesidades de corto plazo en el inmediato posconflicto, como son recursos para apoyar las reformas legislativas e institucionales necesarias para la implementación del acuerdo, la desmovilización, el desarme y la reintegración (DDR), las misiones de verificación, entre otros, en donde además de agilidad y flexibilidad, se necesita una respuesta con experiencia y conocimiento de procesos comparables. Por otro lado, los donantes identifican necesidades de mediano a largo plazo concerniente a la implementación de nuevas políticas estructurales que la cooperación internacional puede facilitar y apoyar bajo liderazgo del gobierno.
Adicionalmente, la experiencia con otros conflictos internos muestra que el período inmediato después de la firma de un acuerdo de paz es frágil e inestable, y que el riesgo de recaída es alto durante los primeros doce meses. Muestra también, que el desarrollo de proyectos de impacto rápido que aumenten la seguridad básica y demuestren los beneficios de la paz, generen confianza en el proceso político y fortalecen la capacidad nacional para dirigir los esfuerzos de construcción de paz. Así ese tipo de acciones de la cooperación internacional en el corto plazo pueden contribuir significativamente a reducir el riesgo de recaída, sentando las bases para un desarrollo sostenible.
Otro rol fundamental de la cooperación internacional, es el acercamiento e involucramiento de la sociedad civil para lograr una participación efectiva en la discusión de los temas de la agenda de negociación y en la implementación de los acuerdos.
La cooperación puede tener un rol particular en la implementación de los acuerdos a nivel local, mitigando las debilidades institucionales en las zonas del conflicto con procesos de fortalecimiento institucional local. En efecto, la cooperación internacional tiene presencia en territorios apartados del país. Mientras se toman las medidas necesarias para la implementación de los acuerdos, el Estado puede apalancar y apoyarse en ese trabajo, así como en experiencias previas de los cooperantes en otros países.
Otro rol fundamental de la cooperación internacional, es el acercamiento e involucramiento de la sociedad civil para lograr una participación efectiva en la discusión de los temas de la agenda de negociación y en la implementación de los acuerdos. Este rol neutral de la cooperación internacional en terreno, puede generar credibilidad y legitimidad en el proceso.
Finalmente, es indudable que la comunidad internacional puede tener aportes valiosos para la implementación del posible acuerdo, y es también necesario que ella aspire a la eficacia de su ayuda. En varias reuniones del Foro de Alto Nivel de Eficacia de la Ayuda, París (2003), Accra (2008) y Busán (2011), donantes y países receptores acordaron mejorar la eficacia de la ayuda para tener un mejor impacto en el desarrollo. Esto contrarresta el hecho de que los recursos de cooperación internacional son limitados y valida el rol que puede tener a nivel internacional.
En ese contexto, cabe resaltar que los cooperantes en sus proyectos actuales, y pensando en la que podría ser la etapa posconflicto, vienen haciendo un trabajo de coordinación y búsqueda de sinergias. La mayoría apoya programas en áreas temáticas que son objeto de negociación en La Habana, tal como el desarrollo rural y de tierras o la atención a víctimas. Esos dos sectores son los que concentran el mayor número de cooperantes y la mayor parte de estos recursos. Otros sectores de particular relevancia para el postconflicto reciben menos atención de parte de la cooperación internacional. Ante ese panorama un ejercicio de división de trabajo entre los cooperantes parece imponerse.
Un ingrediente esencial para lograr esa mayor eficacia e idealmente una división de trabajo entre cooperantes, es un claro liderazgo de parte del gobierno a través de la institución responsable. De hecho hay varias experiencias internacionales que evidencian la importancia de un liderazgo del gobierno en esta etapa frente a los donantes y la alineación de la ayuda a las prioridades definidas para el posconflicto.
En suma, la cooperación internacional mantiene su relevancia y su valor para múltiples aspectos del posconflicto en la medida que sea capaz de coordinarse bajo un decidido liderazgo del gobierno nacional, el cual tendrá que definir precisamente sus prioridades en términos de cooperación.
