Hecho por: Andrés Manrique, practicante universitario en congreso visible.
La fallida aprobación del presupuesto para 2025 en Colombia, que llevó a su emisión por decreto, es un hecho inédito desde la Constitución de 1991. Este suceso refleja las crecientes tensiones entre el presidente Gustavo Petro y el Congreso en una tercera legislatura marcada por la fragmentación política, agendas centradas en la reelección de congresistas y dificultades para alcanzar consensos. La dinámica del proceso de aprobación del presupuesto evidencia la falta de diálogo efectivo entre el Ejecutivo y el Legislativo y muestra cómo se han priorizado intereses particulares y regionales por encima de la agenda gubernamental.
Este análisis lo realizo como miembro de Congreso Visible, el observatorio legislativo del Departamento de Ciencia Política y Estudios Globales de la Universidad de los Andes que desde 1998, realiza un seguimiento y análisis permanentes del Congreso de la República a través de la publicación de su actividad legislativa, fortaleciendo y promoviendo la participación de la ciudadanía en procesos de exigencia de rendición de cuentas a sus elegidos. Nuestra labor es fundamental para fomentar una ciudadanía informada y fortalecer la democracia. Las reflexiones que comparto provienen del trabajo desarrollado en nuestro semillero de investigación, donde estudiantes y profesores analizamos a fondo procesos legislativos como el del presupuesto y otras reformas sociales.
Propuesta del Presupuesto y Conflictos Políticos
La propuesta original del Gobierno era un presupuesto de 523 billones de pesos para 2025, pero presentaba un problema: estaba desfinanciada en 12 billones de pesos. El Gobierno esperaba cubrir este déficit con una Ley de financiamiento, lo que generó resistencia desde el inicio en el Congreso. La estructura financiera fue un foco de tensión, así como la distribución del gasto, particularmente un recorte del 77% al presupuesto de la Registraduría Nacional.
La senadora Angélica Lozano advirtió sobre este recorte, provocando reacciones de varios sectores, incluyendo la Misión de Observación Electoral (MOE) y el presidente del Senado, Efraín Cepeda. Aunque el Gobierno corrigió la cifra, la confianza ya se había debilitado, y varios congresistas retiraron su apoyo a la ponencia gubernamental, complicando la posibilidad de consolidar una mayoría.
El presupuesto se convirtió en un tema de controversia no solo por la distribución de recursos, sino también por su estructura desfinanciada. Muchos congresistas rechazaron la idea de cubrir el déficit con una ley de financiamiento que podría interpretarse como una nueva reforma tributaria, generando divisiones internas y promoviendo propuestas alternativas.
Bloqueo en el Congreso: Faltas de Quórum y Aplazamientos
La falta de quórum en las comisiones económicas (Terceras y Cuartas de Senado y Cámara) fue un obstáculo principal, llevando a aplazamientos en el debate del presupuesto. La ausencia deliberada de miembros de la Comisión Cuarta del Senado pospuso la discusión hasta el 25 de septiembre, fecha límite para votar el presupuesto en primer debate. Esta táctica evidenció la fragmentación política y la falta de mayorías claras para impulsar la agenda del Gobierno.
Aunque se mencionó un antecedente similar durante el gobierno de Pastrana, la situación actual es distinta. La negación del presupuesto dejó al Congreso en un limbo jurídico: la Ley Quinta, que actúa como el reglamento del Congreso, estipula que si alguna de las cuatro comisiones económicas niega el monto, este se entiende como rechazado. La negativa de las comisiones del Senado al monto de 523 billones y el rechazo a propuestas alternativas llevaron a un punto muerto en el proceso.
Esta fragmentación política evidenció la falta de coordinación entre el Ejecutivo y el Legislativo y la necesidad de construir consensos para avanzar en las reformas sociales que el presidente Petro busca impulsar. Sin embargo, los desacuerdos sobre el presupuesto y los intereses regionales de los congresistas complicaron aún más el proceso.
Tercera Legislatura: Agendas de Reelección y Fragmentación
El enfoque en la reelección ha sido determinante en esta tercera legislatura. Los congresistas buscan consolidar sus bases electorales de cara a 2026, priorizando sus agendas regionales sobre la agenda gubernamental. Esto resultó en la falta de apoyo para la propuesta del presupuesto por parte de congresistas aliados e independientes que decidieron impulsar sus propios intereses.
La bancada de independientes jugó un papel crucial al no alinearse con el Gobierno ni con la oposición, ejerciendo un peso determinante en el destino del presupuesto. La fragmentación se hizo evidente con la retirada de apoyo de congresistas del Partido Verde y La U, debilitando la capacidad del Gobierno para impulsar el proyecto. Este enfoque en prioridades locales desvió el debate presupuestal de la agenda nacional.
En nuestro semillero de investigación, durante el primer ciclo del semestre, hemos reflexionado sobre cómo esta dinámica ha impactado no solo el trámite del presupuesto, sino también otras grandes reformas sociales propuestas por el presidente Petro. Estos análisis han sido fundamentales para preparar la ponencia que presentaremos a finales de octubre en el Congreso de Ciencia Política de ACCPOL, que se llevará a cabo en la Universidad de Popayán. La ponencia analizará el trámite legislativo de las demás reformas sociales del presidente, examinando cómo la fragmentación política y los intereses de reelección han influido en su avance.
Estrategias de Oposición y Escenarios para el Presupuesto
Durante el debate presupuestal se contemplaron tres escenarios, de los cuales el primero se concretó:
- Emisión del Presupuesto por Decreto: Al no haber consenso en el Congreso, el presidente Petro emitió el presupuesto por decreto. Esta acción, aunque legal, es sin precedentes y tiene implicaciones profundas, ya que la propuesta sigue desfinanciada. Si no se aprueba una Ley de financiamiento, el Gobierno deberá recortar partidas y congelar proyectos, afectando programas sociales y de inversión.
- Reducción del Monto y Reforma Tributaria: La segunda opción, promovida por Efraín Cepeda, proponía reducir el presupuesto a 511 billones y tramitar una reforma tributaria para obtener recursos adicionales. Esto trasladaría el debate a las comisiones terceras, donde la oposición tendría mayor influencia sobre la distribución de ingresos fiscales.
- Escenario Intermedio con Ley de Financiamiento Reducida: La tercera opción, planteada por Olga Lucía Velásquez, proponía un monto de 519 billones con una ley de financiamiento menos ambiciosa, sin nuevos impuestos y enfocada en beneficios para deudores de la DIAN. Este escenario habría sido un punto medio para evitar el decreto y mantener el control del financiamiento por parte del Gobierno.
Implicaciones para la Gobernabilidad y la Relación Ejecutivo-Legislativo
La emisión del presupuesto por decreto evidencia la fragilidad en la relación entre Petro y el Congreso. La falta de acuerdos y la necesidad de recurrir a una medida excepcional reflejan la dificultad del Ejecutivo para construir mayorías y consensos. Este evento deja un precedente preocupante para futuras reformas y políticas públicas, generando tensiones y anticipando dificultades en la implementación de la agenda de Petro.
La fragmentación política y la atención a prioridades particulares seguirán dificultando la capacidad del Gobierno para avanzar en su programa. El foco en la reelección y en intereses regionales podría aumentar la polarización y la confrontación con el Congreso.
Conclusión: Gobernar en un Congreso Fragmentado
El proceso fallido de aprobación del presupuesto 2025 y su emisión por decreto ilustran los profundos desafíos de gobernabilidad que enfrenta el Gobierno de Petro. La tercera legislatura, caracterizada por agendas centradas en la reelección y la fragmentación política, crea un escenario difícil para el avance de las reformas. La necesidad de emitir el presupuesto por decreto debilita la posición del Gobierno y establece un precedente que podría impactar la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo y la estabilidad política del país a largo plazo.
El reto para Petro será construir puentes efectivos de diálogo y negociación, priorizando el bienestar colectivo sobre intereses partidistas y regionales, para asegurar que su agenda de reformas pueda materializarse en un Congreso altamente fragmentado.
Invito al estudiantado interesado en la política colombiana a sumarse al semillero de Congreso Visible. Es un espacio para analizar críticamente la realidad legislativa del país y aportar a la construcción de una democracia más fuerte y transparente. Para más información pueden revisar nuestras redes sociales en Instagram como Congreso Visible y en X/ Twitter @CongresoVisible o nuestra página web oficial congresovisible.uniandes.edu.co.
